1_9788498767988 by Editorial Tirant Lo Blanch

Los Tratados de la Unión Europea Versión consolidada tras el Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007

Edición anotada realizada por:

ANTONIO BAR CENDÓN Catedrático de Derecho Constitucional Catedrático Jean Monnet de Derecho Constitución de la Unión Europea

tirant lo b anch Valencia, 2010

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ANTONIO BAR CENDÓN

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SUMARIO NOTA EXPLICATIVA .........................................................

INTRODUCCIÓN: “De Niza a Lisboa: El Tratado de Lisboa y la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE” ......

TRATADO DE LA UNIÓN EUROPEA PREÁMBULO .............................................................................

TÍTULO I: DISPOSICIONES COMUNES (Arts. 1 - 8)......................

TÍTULO II: DISPOSICIONES SOBRE LOS PRINCIPIOS DEMOCRÁTICOS (Arts. 9 - 12) ...............................................................

TÍTULO III: DISPOSICIONES SOBRE LAS INSTITUCIONES (Arts. 13 - 19) .................................................................................

TÍTULO IV: DISPOSICIONES SOBRE LAS COOPERACIONES REFORZADAS (Art. 20).........................................................

107

TÍTULO V: DISPOSICIONES GENERALES RELATIVAS A LA ACCIÓN EXTERIOR DE LA UNIÓN Y DISPOSICIONES ESPECÍFICAS RELATIVAS A LA POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN (Arts. 21 - 46) ..................................... Capítulo 1: Disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión (Arts. 21 - 22)................................................ Capítulo 2: Disposiciones específicas sobre la política exterior y de seguridad común (Arts. 23 - 46) ................................... Sección 1: Disposiciones comunes (Arts. 23 - 41) .............. Sección 2: Disposiciones sobre la política común de seguridad y defensa (Arts. 42 - 46) ...................................... TÍTULO VI: DISPOSICIONES FINALES (Arts. 47 - 55) ..................

108 108 111 111 122 127

SUMARIO

TRATADO DE FUNCIONAMIENTO DE LA UNIÓN EUROPEA PREÁMBULO .............................................................................

137

PRIMERA PARTE: PRINCIPIOS (Arts. 1 - 17) ................................

139

TÍTULO I: CATEGORÍAS Y ÁMBITOS DE COMPETENCIAS DE LA UNIÓN (Arts. 2 - 6)...............................................

139

TÍTULO II: DISPOSICIONES DE APLICACIÓN GENERAL (Arts. 7 - 17) .............................................................................

143

SEGUNDA PARTE: NO DISCRIMINACIÓN Y CIUDADANÍA DE LA UNIÓN (Arts. 18 - 25) ......................................................

148

TERCERA PARTE: POLÍTICAS Y ACCIONES INTERNAS DE LA UNIÓN (Arts. 26 - 197) ..........................................................

152

TÍTULO I: MERCADO INTERIOR (Arts. 26 - 27) .................... TÍTULO II: LIBRE CIRCULACIÓN DE MERCANCÍAS (Arts. 28 - 37) ................................................................................ Capítulo 1: Unión aduanera (Arts. 30 - 32) ......................... Capítulo 2: Cooperación aduanera (Art. 33) ..................... Capítulo 3: Prohibición de las restricciones cuantitativas entre los Estados miembros (Arts. 34 - 37) ............................

152

153 154 155 155

TÍTULO III: AGRICULTURA Y PESCA (Arts. 38 - 44) ............

156

TÍTULO IV: LIBRE CIRCULACIÓN DE PERSONAS, SERVICIOS Y CAPITALES (Arts. 45 - 66)............................................ Capítulo 1: Trabajadores (Arts. 45 - 48) ............................. Capítulo 2: Derecho de establecimiento (Arts. 49 - 55) ........ Capítulo 3: Servicios (Arts. 56 - 62) ................................... Capítulo 4: Capital y pagos (Arts. 63 - 66) ..........................

161 161 165 168 170

TÍTULO V: ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA (Arts. 67 - 89) .................................................................. Capítulo 1: Disposiciones generales (Arts. 67 - 76)............

172 172

SUMARIO Capítulo 2: Políticas sobre controles en las fronteras, asilo e inmigración (Arts. 77 - 80) ....................................... Capítulo 3: Cooperación judicial en materia civil (Art. 81) Capítulo 4: Cooperación judicial en materia penal (Arts. 82 - 86) ..................................................................... Capítulo 5: Cooperación policial (Arts. 87 - 89) ................ TÍTULO VI: TRANSPORTES (Arts. 90 - 100) .......................... TÍTULO VII: NORMAS COMUNES SOBRE COMPETENCIA, FISCALIDAD Y APROXIMACIÓN DE LAS LEGISLACIONES (Arts. 101 - 118) .............................................................. Capítulo 1: Normas sobre competencia (Arts. 101 - 109)..... Sección primera: Disposiciones aplicables a las empresas (Arts. 101 - 106) .................................................. Sección segunda: Ayudas otorgadas por los Estados (Arts. 107 - 109) ........................................................... Capítulo 2: Disposiciones fiscales (Arts. 110 - 113) ............. Capítulo 3: Aproximación de las legislaciones (Arts. 114 118) .......................................................................... TÍTULO VIII: POLÍTICA ECONÓMICA Y MONETARIA (Arts. 119 - 144) ....................................................................... Capítulo 1: Política económica (Arts. 120 - 126) ................. Capítulo 2: Política monetaria (Arts. 127 - 133) .................. Capítulo 3: Disposiciones institucionales (Arts. 134 - 135) ... Capítulo 4: Disposiciones específicas para los Estados miembros cuya moneda es el euro (Arts. 136 - 138) ............ Capítulo 5: Disposiciones transitorias (Arts. 139 - 144) .......

176 182 184 190 193

198 198 198 202 205 206

210 211 218 221 223 225

TÍTULO IX: EMPLEO (Arts. 145 - 150) ..................................

231

TÍTULO X: POLÍTICA SOCIAL (Arts. 151 - 161) ...................

234

TÍTULO XI: EL FONDO SOCIAL EUROPEO (Arts. 162 - 164)

241

TÍTULO XII: EDUCACIÓN, FORMACIÓN PROFESIONAL, JUVENTUD Y DEPORTE (Arts. 165 - 166) ..........................

242

TÍTULO XIII: CULTURA (Art. 167) ........................................

245

SUMARIO TÍTULO XIV: SALUD PÚBLICA (Art. 168) .............................

246

TÍTULO XV: PROTECCIÓN DE LOS CONSUMIDORES (Art. 169) ................................................................................

249

TÍTULO XVI: REDES TRANSEUROPEAS (Arts. 170 - 172) .....

249

TÍTULO XVII: INDUSTRIA (Art. 173) .....................................

251

TÍTULO XVIII: COHESIÓN ECONÓMICA, SOCIAL Y TERRITORIAL (Arts. 174 - 178) ................................................

252

TÍTULO XIX: INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO TECNOLÓGICO Y ESPACIO (Arts. 179 - 190) .................................

256

TÍTULO XX: MEDIO AMBIENTE (Arts. 191 - 193)..................

261

TÍTULO XXI: ENERGÍA (Art. 194).........................................

264

TÍTULO XXII: TURISMO (Art. 195) .......................................

265

TÍTULO XXIII: PROTECCIÓN CIVIL (Art. 196)......................

266

TÍTULO XXIV: COOPERACIÓN ADMINISTRATIVA (Art. 197) ................................................................................

267

CUARTA PARTE: ASOCIACIÓN DE LOS PAÍSES Y TERRITORIOS DE ULTRAMAR (Arts. 198 - 204) ...........................................

268

QUINTA PARTE: ACCIÓN EXTERIOR DE LA UNIÓN (Arts. 205 222) ......................................................................................

271

TÍTULO I: DISPOSICIONES GENERALES RELATIVAS A LA ACCIÓN EXTERIOR DE LA UNIÓN (Art. 205) ................

271

TÍTULO II: POLÍTICA COMERCIAL COMÚN (Arts. 206 207) ................................................................................

271

TÍTULO III: COOPERACIÓN CON TERCEROS PAÍSES Y AYUDA HUMANITARIA (Arts. 208 - 214) .......................

273

SUMARIO Capítulo 1: Cooperación para el desarrollo (Arts. 208 211) .......................................................................... Capítulo 2: Cooperación económica, financiera y técnica con terceros países (Arts. 212 - 213) ........................... Capítulo 3: Ayuda humanitaria (Art. 214) ........................

273 275 276

TÍTULO IV: MEDIDAS RESTRICTIVAS (Art. 215) .................

277

TÍTULO V: ACUERDOS INTERNACIONALES (Arts. 216 219) ................................................................................

278

TÍTULO VI: RELACIONES DE LA UNIÓN CON LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES Y CON TERCEROS PAÍSES Y DELEGACIONES DE LA UNIÓN (Arts. 220 221) ................................................................................

283

TITULO VII: CLÁUSULA DE SOLIDARIDAD (Art. 222) ........

284

SEXTA PARTE: DISPOSICIONES INSTITUCIONALES Y FINANCIERAS (Arts. 223 - 334)....................................................... TÍTULO I: DISPOSICIONES INSTITUCIONALES (Arts. 223 309) ................................................................................ Capítulo 1: Instituciones (Arts. 223 - 287) .......................... Sección primera: El Parlamento Europeo (Arts. 223 234) .................................................................... Sección segunda: El Consejo Europeo (Arts. 235 - 236) Sección tercera: El Consejo (Arts. 237 - 243) ............... Sección cuarta: La Comisión (Arts. 244 - 250) ............. Sección quinta: El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Arts. 251 - 281) ............................................ Sección sexta: El Banco Central Europeo (Arts. 282 284) .................................................................... Sección séptima: El Tribunal de Cuentas (Arts. 285 287) .................................................................... Capítulo 2: Actos jurídicos de la Unión, procedimientos de adopción y otras disposiciones (Arts. 288 - 299) ......... Sección primera: Actos jurídicos de la Unión (Arts. 288 - 292) .................................................................. Sección segunda: Procedimientos de adopción de los actos y otras disposiciones (Arts. 293 - 299) ..........

285

285 285 285 291 292 296 299 313 315 318 318 322

SUMARIO Capítulo 3: Órganos consultivos de la Unión (Arts. 300 307) .......................................................................... Sección primera: El Comité Económico y Social (Arts. 301 - 304) ........................................................... Sección segunda: El Comité de las Regiones (Arts. 305 -307) ................................................................... Capítulo 4: El Banco Europeo de Inversiones (Arts. 308 309) .......................................................................... TÍTULO II: DISPOSICIONES FINANCIERAS (Arts. 310 - 325) .. Capítulo 1: Recursos propios de la Unión (Art. 311) ......... Capítulo 2: Marco financiero plurianual (Art. 312) ........... Capítulo 3: Presupuesto anual de la Unión (Arts. 313 316) .......................................................................... Capítulo 4: Ejecución del presupuesto y aprobación de la gestión (Arts. 317 - 319) ............................................ Capítulo 5: Disposiciones comunes (Arts. 320 - 324) ........ Capítulo 6: Lucha contra el fraude (Art. 325) ...................

327 328 329 331 332 333 334 336 339 341 342

TÍTULO III: COOPERACIONES REFORZADAS (Arts. 326 334) ................................................................................

344

SÉPTIMA PARTE: DISPOSICIONES GENERALES Y FINALES (Arts. 335 - 358) .............................................................................

348

CARTA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA PREÁMBULO .............................................................................

363

TÍTULO I. DIGNIDAD (Arts. 1 - 5) ................................................ TÍTULO II. LIBERTADES (Arts. 6 - 19) ......................................... TÍTULO III. IGUALDAD (Arts. 20 - 26) ......................................... TÍTULO IV. SOLIDARIDAD (Arts. 27 - 38) ................................... TÍTULO V. CIUDADANÍA (Arts. 39 - 46) ...................................... TÍTULO VI. JUSTICIA (Arts. 47 - 50) ........................................... TÍTULO VII. DISPOSICIONES GENERALES QUE RIGEN LA INTERPRETACIÓN Y LA APLICACIÓN DE LA CARTA (Arts. 51 - 54) .................................................................................

365 366 371 373 376 379

381

SUMARIO

PROTOCOLOS Y DELCARACIONES PROTOCOLOS: Protocolo (nº 1) sobre el Cometido de los Parlamentos Nacionales en la Unión Europea ................................................................... Protocolo (nº 2) sobre la Aplicación de los Principios de Subsidiariedad y Proporcionalidad.................................................................. Protocolo (nº 3) sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea................................................................................. Protocolo (nº 6) sobre la Fijación de las Sedes de las Instituciones y de determinados órganos, organismos y servicios de la Unión Europea Protocolo (nº 7) sobre los Privilegios y las Inmunidades de la Unión Europea................................................................................. Protocolo (nº 8) sobre el apartado 2 del Artículo 6 del Tratado de la Unión Europea relativo a la adhesión de la Unión al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales ....................................................... Protocolo (nº 10) sobre la Cooperación Estructurada Permanente establecida por el Artículo 42 del Tratado de la Unión Europea .. Protocolo (nº 12) sobre el Procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo................................................................................. Protocolo (nº 26) sobre los Servicios de interés general .................... Protocolo (nº 36) sobre las Disposiciones Transitorias ......................

387 391 395 423 424

433 434 438 439 440

DECLARACIONES anejas al Acta Final de la Conferencia intergubernamental que adoptó el Tratado de Lisboa, de 13 de diciembre de 2007 Declaración (1) relativa a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea ................................................................... Declaración (2) relativa al apartado 2 del artículo 6 del Tratado de la Unión Europea....................................................................... Declaración (7) relativa al apartado 4 del artículo 16 del Tratado de la Unión Europea y al apartado 2 del artículo 238 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea....................................... Declaración (9) relativa al apartado 9 del artículo 16 del Tratado de la Unión Europea sobre la Decisión del Consejo Europeo relativa al ejercicio de la Presidencia del Consejo ......................................

448 448

449

452

SUMARIO

Declaración (10) relativa al artículo 17 del Tratado de la Unión Europea ....................................................................................... Declaración (11) relativa a los apartados 6 y 7 del artículo 17 del Tratado de la Unión Europea ............................................................... Declaración (13) relativa a la política exterior y de seguridad común .. Declaración (14) relativa a la política exterior y de seguridad común .. Declaración (17) relativa a la primacía ............................................ Declaración (18) relativa a la delimitación de las competencias.......... Declaración (30) relativa al artículo 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea ...............................................................

453 454 455 455 456 457 458

TABLAS DE CORRESPONDENCIA DE ARTÍCULOS – Tratado de la Unión Europea ...................................................... – Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea .........................

463 467

ÍNDICE DE CONCEPTOS .........................................................

487

NOTA EXPLICATIVA E INTRODUCCIÓN

NOTA EXPLICATIVA El texto que sigue se atiene a las versiones consolidadas del Tratado de la Unión Europea y del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea publicadas en el Diario Oficial de la Unión Europea, C 115, de 9 de mayo de 2008, pp. 1-388. Figuran en letra cursiva los textos de reforma introducidos por el Tratado de Lisboa. Las modificaciones que suponen mera supresión de textos —palabras, frases, párrafos o artículos— no aparecen indicadas (la lista de los artículos derogados, así como los sustituidos o cambiados de ubicación se puede encontrar en las Tablas de correspondencia de artículos que se incluyen al final de este libro). No se ponen cursiva tampoco los textos de los artículos o párrafos del TUE que el Tratado de Lisboa cambia de ubicación, sin modificar su contenido literal. Sí se pone en cursiva, sin embargo, el número del apartado correspondiente —parte, título, capítulo, sección o artículo—, cuando la numeración haya sido cambiada por el Tratado de Lisboa. En lo que se refiere a la numeración de los artículos, figura en primer lugar la nueva numeración de los artículos introducida en el TUE y en el TCE —ahora TFUE—, tal y como queda finalmente reordenada de acuerdo con lo establecido en el Art. 5 del Tratado de Lisboa. A continuación, figura entre corchetes [ ] la vieja numeración de los preceptos del TUE y del TCE, tal y como fueron reformados por el Tratado de Lisboa. Entre paréntesis ( ) figuran indicaciones sobre el origen o destino de los artículos derogados, sustituidos o cambiados de ubicación por el Tratado de Lisboa. Y, finalmente, entre llaves { } figuran los artículos del fenecido Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, en los que se basan las reformas introducidas por el Tratado de Lisboa en el TUE y en el TCE, que pasa a ser el TFUE. El mismo formato se aplica también a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea —resaltando en cursiva las modificaciones introducidas en diciembre de 2007— y a las Tablas de correspondencia de artículos que se incluyen al final de este libro, con el fin de dar mayor claridad y hacer más evidente la compleja reforma realizada por la Conferencia Intergubernamental de 2007.

ANTONIO BAR CENDÓN

Al final del libro figuran unas Tablas de correspondencia de artículos y un Índice de Conceptos. Las Tablas de correspondencia de artículos incluyen cuatro columnas en las que se enumeran, primero, los artículos y los respectivos apartados según la numeración final introducida en el TUE y en el TCE —que pasa a ser el TFUE— por el Tratado de Lisboa, de acuerdo con lo establecido en el Art. 5 del mismo. En la segunda columna se incluyen entre corchetes [ ], los preceptos del TUE y del TFUE tal y como fueron renumerados por el Tratado de Lisboa. En la tercera columna figuran los artículos originales del TUE y del TCE, con la numeración que poseían antes de la reforma del Tratado de Lisboa. Entre paréntesis ( ) y en notas a pié de página figuran indicaciones sobre el origen o destino de los artículos derogados, sustituidos o cambiados de ubicación por el Tratado de Lisboa. Y en la cuarta columna, entre llaves { }, figuran los artículos del fenecido Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, en los que se basan las reformas introducidas por el Tratado de Lisboa en el TUE y en TCE. El Índice de Conceptos recoge no sólo los términos más relevantes usados en el texto de los Tratados, sino también los conceptos fundamentales del sistema jurídico-político de la Unión Europea, aunque los términos correspondientes, como tales, no hayan sido usados literalmente en los artículos mencionados. Las normas que figuran citadas en las notas a pie de página son sólo las de carácter general o las más relevantes —a nuestro juicio— en cada tema; es decir, las que establecen el régimen y los principios básicos de la institución o de la materia referida, o aspectos importantes de su desarrollo normativo. El marco estrecho de este libro impide la inclusión de una relación más extensa y detallada de la abundante y prolija normativa de desarrollo de los Tratados.

INTRODUCCIÓN “De Niza a Lisboa: El Tratado de Lisboa y la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE” Contenido Este libro recoge la versión reformada (“consolidada”, en la terminología al uso en el Derecho de la UE) del Tratado de la Unión Europea y del Tratado de la Comunidad Europea —que pasa ahora a ser denominado Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea—, la cual incluye las modificaciones realizadas por el Tratado de Lisboa, de 13 de diciembre de 20071. El libro contiene, además, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que fue solemnemente proclamada por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión Europea en Estrasburgo, el 12 de diciembre de 2007, así como una parte de los Protocolos y de las Declaraciones referidas a determinados artículos de los Tratados, tal y como fueron aprobados por la Conferencia Intergubernamental del año 2007, que concluyó precisamente con la aprobación del Tratado de Lisboa en la Cumbre informal de Lisboa, del 18-19 de octubre, y la firma solemne por los Jefes de Estado o de Gobierno de la Unión en esta ciudad, el 13 de diciembre de 2007. El libro se cierra con unas Tablas de correspondencia de artículos y con un Índice de conceptos. En las Tablas de correspondencia de 1

La consolidación inicial del Tratado de la Unión Europea y del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea realizada por este autor en diciembre de 2007 ha sido reformada y adaptada a la versión oficial de los Tratados consolidados publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea, C 115, de 9 de mayo de 2008, pp. 1-388. Sin embargo, las referencias básicas a los documentos originales —protocolos, declaraciones, acta final— aprobados por la Conferencia Intergubernamental de 2007 junto con el Tratado de Lisboa, se hacen tanto con respecto al Diario Oficial de la Unión Europea, C 306, de 17 de diciembre de 2007, pp. 1-274, que publica el Tratado de Lisboa —tal y como figuraban en el trabajo inicial—, como con respecto al Diario Oficial de la Unión Europea, C 115, de 9 de mayo de 2008, que recoge la versión consolidada final, ya oficial, de los Tratados.

ANTONIO BAR CENDÓN

artículos, en tres columnas, se ponen en relación (a) los artículos del Tratado de la Unión Europea (en la primera Tabla) y del Tratado de la Comunidad Europea —Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea— (en la segunda Tabla), tal y como quedan reordenados y renumerados tras el Tratado de Lisboa, con (b) los artículos de las versiones previas de los Tratados y (c) con los artículos del frustrado Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, de 29 de octubre de 20042, en los cuales se basa precisamente la reforma realizada por el Tratado de Lisboa. Y en el Índice de conceptos se recoge, no sólo los términos más relevantes usados en el texto de los Tratados, sino también los conceptos fundamentales del sistema jurídico-político de la Unión Europea, aunque los términos correspondientes, como tales, no hayan sido usados literalmente en los artículos mencionados. Con todo ello, además de ofrecer la versión oficial definitiva y consolidada de los Tratados, se trata de ofrecer también una visión lo más clara y detallada posible de la reforma realizada en los mismos por el Tratado de Lisboa. Reforma que es, en sí misma, compleja y no fácilmente comprensible, tanto en su realización técnica como en la motivación política que llevó a la misma. Este libro pretende, pues, aportar luz y comprensión donde, quizá de manera intencionada, se mantuvo inicialmente la opacidad y la complejidad. En este sentido, no puede olvidarse que, desde que se aprobó el Tratado de Lisboa, el 13 de diciembre de 2007, y hasta que se publicó oficialmente la versión consolidada subsiguiente de los Tratados, en mayo de 2008, pasaron largos meses durante los cuales varios Parlamentos de los Estados miembros ratificaron el Tratado de Lisboa sin tener una idea muy clara y precisa de cómo iban a quedar los Tratados después de esa reforma que iban a aprobar. Ratificación que, por otra parte, debería haberse producido antes del 1 de enero de 2009, fecha prevista en el Art. 6.2 del Tratado de Lisboa. El Tratado de Lisboa, sin embargo, superadas todas las trabas que se pusieron a su ratificación, entró finalmente en vigor el 1 de diciembre de 2009, 2

En adelante, las referencias a este Tratado se harán como “Tratado constitucional” o “Constitución europea”, y las referencias al Diario Oficial de la Unión Europea se harán como “DO”.

INTRODUCCIÓN

justo dos años después haber sido firmado en aquella ciudad por todos los jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de la Unión.

De Niza a Roma La idea de realizar una reforma sustantiva del edificio jurídicoconstitucional de la Unión Europea, en el sentido de conformar esta unión como una unión de mayor contenido político —y no como una mera cooperación internacional de Estados, o como un área de libre cambio— no es nueva. Se podría decir que sus raíces se hunden en el proyecto germinal de W. Churchill, de crear unos “Estados Unidos de Europa” (1946). Sin embargo, no será sino mucho más tarde, cuando el proceso de integración económica de los Estados miembros de las Comunidades Europeas es ya una realidad consolidada, cuando comience a pensarse, no sólo en profundizar aún más en esta integración, sino también en dotarla del necesario complemento y sostén político, imprescindible para consolidar el mercado interior, pero también para darle la debida cobertura a la dimensión exterior del mismo. Es así como en el año 1984 el Parlamento Europeo llega a aprobar un primer borrador de Constitución europea (proyecto Spinelli)3, el cual, si bien no salió adelante, fue la puerta que se abrió al Acta Única Europea, de 1986 —primer paso formal hacia la cooperación política—, y al Tratado de Maastricht, de 1992, que crea la Unión Europea. Serán otros factores, sin embargo, los que, a partir de los años noventa del siglo XX, condicionen este proceso: la ampliación de la UE, la complejidad creciente de su sistema político y de su ordenamiento jurídico, y el distanciamiento entre la UE y los ciudadanos europeos. Es evidente, por un lado, que una UE de quince miembros entonces, tras la entrada en 1995 de Austria, Finlandia y Suecia, no podía funcionar exactamente igual, con las mismas estructuras orgánicas, los mismos procedimientos y más competencias que en 1957, cuando 3

Draft Treaty Establishing the European Union (Official Journal of the European Communities, C 77, 14.2.1984, p. 33). El texto fue aprobado en la sesión plenaria del 14 de febrero de 1984.

ANTONIO BAR CENDÓN

los miembros de las Comunidades europeas eran sólo seis Estados. Pero el problema era aún mayor, si se tiene en cuenta que en aquellos años, tras la caída del muro de Berlín, en noviembre de 1989, las nuevas democracias de los Estados del centro y del Este de Europa iniciaban el camino de su consolidación y presentaban ya las primeras demandas de adhesión a la UE. Un número tan elevado de miembros, pues, exigía una reforma. Por otro lado, la unión de tres Comunidades basadas en tres Tratados diferentes, a lo que se añadió después la creación de la Unión Europea, con nuevos ámbitos de cooperación y contenido competencial, hizo que el ordenamiento jurídico de la UE se convirtiese en algo tremendamente complejo, extenso y difícil de comprender, no sólo para el común de los ciudadanos, si no para los propios operadores jurídicos comunitarios. Se hacía necesaria, pues, una simplificación. Y, en fin, por todo ello, además, las Comunidades Europeas habían crecido y se habían consolidado como un espacio técnico, de contenido sustantivamente económico, del que sólo participaban políticos, funcionarios y los grupos sociales y económicos interesados. La intención de convertir este espacio económico en un espacio también político, con una mayor participación ciudadana y legitimidad democrática, paradójicamente, no hizo sino poner en evidencia las carencias democráticas de la Unión —el “déficit democrático”— y la necesidad de acercar ésta a los ciudadanos, de hacerla más transparente y accesible. En esta línea, conseguido con el Tratado de Niza el primer acuerdo sustantivo sobre la reforma de las instituciones a fin de permitir la ampliación de la UE, el Consejo Europeo de diciembre de 2000 se planteó la necesidad de ir más lejos en el proceso de integración y de afrontar los serios problemas que se le presentaban a la UE. Así, la “Declaración relativa al futuro de la Unión” del Consejo Europeo de Niza, de 7-9 de diciembre de 2000, propuso la apertura de un amplio debate sobre, cuando menos, cuatro puntos que se entendía como principales: a) la delimitación más precisa de las competencias entre la UE y los Estados miembros; b) el estatuto de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea; c) la simplificación de los Tratados con el fin de clarificarlos y facilitar su comprensión, sin

INTRODUCCIÓN

cambiar su significado; y d) la función de los Parlamentos nacionales en la arquitectura europea4. El debate se extendió a todo lo largo del año 2001 y, como conclusión del mismo, el Consejo Europeo de Laeken, de 14-15 de diciembre de 2001, formuló una extensa declaración (“Declaración de Laeken sobre el futuro de la Unión Europea”) en la que se venía a afirmar lo siguiente: “La Unión debe afrontar simultáneamente un doble reto, uno dentro y otro fuera de sus fronteras. Dentro de la Unión, es preciso aproximar las Instituciones europeas al ciudadano. Sin duda alguna, los ciudadanos siguen respaldando los grandes objetivos de la Unión, pero […] Desean unas Instituciones europeas menos lentas y rígidas y, sobre todo, más eficientes y transparentes […] consideran que las cosas se hacen demasiado a menudo a sus espaldas y desean un mayor control democrático. […] Fuera de sus fronteras, la Unión Europea […] El papel que debe desempeñar es el de una potencia que lucha decididamente contra cualquier violencia, terror y fanatismo, pero que […] quiere enmarcar éticamente la mundialización, es decir, ligarla a la solidaridad y al desarrollo sostenible.”

En esta línea —cambiando ligeramente la agenda diseñada en Niza—, se afirmaba también que cuatro eran los retos a abordar: a) un mejor reparto y definición de las competencias de la Unión; b) la simplificación de sus instrumentos normativos; c) dotar de más democracia, transparencia y eficiencia a las instituciones; y, como consecuencia de todo ello, d) la adopción de un texto constitucional que aportase la reorganización, la simplificación, la transparencia y la eficiencia necesarias. Para ello, la Declaración proponía la convocatoria de una Convención que debería abordar estas cuestiones y formular soluciones concretas, que luego deberían ser formuladas en términos jurídicos por una Conferencia intergubernamental5.

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DO C 80, 10.3.2001, p. 85. Conclusiones de la Presidencia. Consejo Europeo de Laeken, 14 y 15 de diciembre de 2001 (SN 300/1/01 REV 1), pp. 19-26.