TEXTOS LEGALES
LEGISLACIÓN DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (Anotada y corcordada)
SALVADOR VTE. MARTÍNEZ FERRER Licenciado en Derecho Titulado en Estudios Avanzados de Derecho Público Técnico Superior de Administración General
tirant lo b anch Valencia, 2011
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Las leyes se producen en el tiempo y se aplican en el espacio. FRIEDRICH KARL VON SAVIGNY
SUMARIO Abreviaturas .............................................................................................................
13
PRIMERA PARTE LEGISLACIÓN DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO I. LEYES ................................................................................................................
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LEGISLACIÓN BÁSICA 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen de Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ............................ Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal ..................................................................................................... Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición ............................................................................................................ Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas .......................................................................................................... Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ....................... Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos ...................................................................................................... Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público ................... Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre Reutilización de la Información del sector público .............................................................................................. Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las Actividades de Servicios y su ejercicio ..................................................................................
19 131 159 167 257 327 347 549 561
ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA 10. Ley 34/2002, de 11 de julio, de Servicios de la Sociedad de la Información y de Comercio Electrónico .............................................................................. 11. Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de Firma Electrónica ................................ 12. Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos ........................................................................................ 13. Ley 25/2007, de 18 de octubre, de Conservación de Datos de comunicaciones electrónicas y de redes públicas de comunicación ......................................... 14. Ley 56/2007, de 28 de diciembre, de medidas de impulso de la Sociedad de la Información ............................................................................................. II. REGLAMENTOS .................................................................................................
589 625 655 693 705 739
NORMATIVA BÁSICA 1.
Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las administraciones públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial ...................................................................................
741
Sumario
10 2. 3. 4. 5.
6. 7.
Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora ................... Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, por el que se establece el marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del Estado ........... Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley General de Subvenciones .............................................................. Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica de Protección de Datos de Carácter Personal ..................................................................................................... Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley de Contratos del Sector Público .......................................................... Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas ................
753 767 783
843 905 949
ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA 8.
Real Decreto 589/2005, de 20 de mayo, por el que se reestructuran los órganos colegiados responsables de la Administración Electrónica ............................. 1011 9. Real Decreto 1163/2005, de 30 de septiembre, por el que se regula el Distintivo Público de Confianza en los servicios de la sociedad de la información y de comercio electrónico, así como los requisitos y el procedimiento de concesión ................................................................................................ 1025 10. Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos ................................................................................ 1035 III. APÉNDICE ......................................................................................................... 1069 TÉCNICA NORMATIVA 1. 2. 3.
Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, por el que se aprueban las Directrices de técnica normativa ....................................................... 1071 Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la Memoria del análisis de impacto normativo ...................................................................... 1095 Acuerdo del Consejo de Ministros, de 11 de diciembre de 2009, por el que se aprueba la Guía Metodológica para la elaboración de la memoria del análisis de impacto normativo .................................................................................. 1101
SEGUNDA PARTE ÍNDICE SISTEMÁTICO DE LEGISLACIÓN I.1. I.2. I.3. I.4. I.5.
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen juridico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común ........................................... Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal .......................................................................................................... Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del derecho de petición . Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del patrimonio de las administraciones públicas .................................................................................................................. Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones .............................
1143 1150 1153 1154 1163
Sumario
I.6. I.7. I.8. I.9. I.10. I.11. I.12. I.13. I.14. II.1.
II.2. II.3. II.4. II.5.
II.6. II.7.
II.8. II.9.
II.10.
III.1. III.2. III.3.
Ley 28/2006, de 18 de julio, de agencias estatales para la mejora de los servicios públicos (BOE núm. 171, de 19 de julio de 2006) ............................................. Ley 30/2007, de 30 octubre, de contratos del sector público ............................. Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información en el sector público ............................................................................................................ Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio ........................................................................................... Ley 34/2002, de 11 de julio, de servicios de la sociedad de la información y de comercio electrónico ........................................................................................ Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica ..................................... Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos .......................................................................................................... Ley 25/2007, de 18 de octubre, de conservación de datos de comunicaciones electrónicas y de redes públicas de comunicación.............................................. Ley 56/2007, de 28 de diciembre, de medidas de impulso de la sociedad de la información ..................................................................................................... Real dDecreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el reglamento de los procedimientos de las administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial...................................................................................................... Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora ........................ Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, por el que se establece el marco general para la mejora de la calidad en la administración general del estado ................ Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la ley de contratos del sector público .................................................................... Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la ley orgánica 15/1999, de 13 de diciembre de 1999, de protección de datos de carácter personal .......................................................... Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la ley de contratos del sector público .................................................................... Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, por el que se aprueba el reglamento general de la ley 33/2003, de 3 de noviembre, del patrimonio de las administraciones públicas ................................................................................................ Real Decreto 589/2005, de 20 de mayo, por el que se reestructuran los órganos colegiados responsables de la administración electrónica .................................. Real Decreto 1163/2005, de 30 de septiembre, por el que se regula el distintivo público de confianza en los servicios de la sociedad de la información y de comercio electrónico, así como los requisitos y el procedimiento de concesión................... Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos ............................................................................................ Acuerdo del Consejo de Mimistros de 22 de julio de 2005, por el que se aprueban las directrices de técnica normativa .................................................................. Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo ...................................................................................... Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009, por el que se aprueba la guía metodológica para la elaboración de la memoria del análisis de impacto normativo .........................................................................................................
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1167 1169 1187 1188 1190 1193 1196 1199 1200
1202 1204 1205 1207
1210 1218
1221 1229
1231
1233 1237 1238
1239
ABREVIATURAS CE
Constitución Española, de 27 de diciembre de 1978
LRJ-PAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común LRJCA
Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
LRBRL
Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local
LOFAGE Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado LOPDCP Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal LOTC
Ley Orgánica 2/1997, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional
LOPJ
Ley Orgánica 3/1997, de 1 de julio, del Poder Judicial
LOCE
Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado
LPAP
Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas
LGS
Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones
LCSP
Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público
LEBEP
Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público
LAECSS
Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los ciudadanos a los Servicios públicos
LO
Ley Orgánica
RD
Real Decreto
RDLeg.
Real Decreto Legislativo
RDLey
Real Decreto Ley
RPRP
Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos en materia de Responsabilidad Patrimonial
RPPS
Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora
BOE
Boletín Oficial del Estado
BOP
Boletín Oficial de la Provincia
DOCE
Diario Oficial de las Comunidades Europeas
DOUE
Diario Oficial de la Unión Europea
DA
Disposición adicional
DT
Disposición transitoria
DD
Disposición derogatoria
Abreviaturas
14 DF
Disposici贸n final
STC
Sentencia del Tribunal Constitucional
STS
Sentencia del Tribunal Supremo
STJCE
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Uni贸n Europea
PRIMERA PARTE
LEGISLACIÓN DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
I. LEYES
LEGISLACIÓN BÁSICA 1. LEY 30/1992, DE 26 DE NOVIEMBRE, DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN (BOE núm. 285, de 27 noviembre de 1992) EXPOSICIÓN DE MOTIVOS 1 La Constitución recoge en el Título IV los principios que inspiran la actuación administrativa y garantizan el sometimiento pleno de su actividad a la Ley y al Derecho, y configura al Gobierno de la Nación como un órgano eminentemente político que dirige la Administración y ejerce la potestad reglamentaria. En el ordenamiento que tuvo su origen en el régimen autocrático precedente se venía reduciendo el Gobierno al Órgano Superior en el que culmina la Administración del Estado y, en consecuencia, concibiéndolo como un mero apéndice o prolongación de la misma, con la que compartiría, en buena medida, su naturaleza administrativa. El artículo 97 de la Constitución arrumba definitivamente esta concepción y recupera para el Gobierno el ámbito político de la función de gobernar, inspirada en el principio de legitimidad democrática. Se perfilan así con nitidez los rasgos propios que definen al Gobierno y a la Administración como instituciones públicas constitucionalmente diferenciadas y los que establecen la subordinación de la Administración a la acción política de dirección del Gobierno. Es preciso ahora que el marco que regula el régimen jurídico de las Administraciones públicas sea objeto de una adaptación normativa expresa que lo configure de forma armónica y concordante con los principios constitucionales. La Constitución garantiza el sometimiento de las Administraciones públicas al principio de legalidad, tanto con respecto a las normas que rigen su propia organización, como al régimen jurídico, el procedimiento administrativo y el sistema de responsabilidad. Por otra parte, la Administración Local, cuyo régimen jurídico está establecido como básico en el mismo artículo 149.1.18ª de la Constitución tiene una regulación específica en su actual Ley de Bases que no ofrece ninguna dificultad de adaptación a los objetivos de esta Ley y que no exige modificaciones específicas. 2 El artículo 149.1.18ª de la Constitución distingue entre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, que habrán de garantizar al administrado un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas. La delimitación del régimen jurídico de las Administraciones Públicas se engloba en el esquema «bases más desarrollo» que permite a las Comunidades Autónomas dictar sus propias normas siempre que se ajusten a las bases estatales. Sin embargo, respecto al procedimiento administrativo común y al sistema de responsabilidad de las Administraciones
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Ley de Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común
Públicas, aunque su formulación jurídica sea la manifestación expresa y la traducción práctica para los ciudadanos de la aplicación regular del propio régimen jurídico, la Constitución las contempla como una competencia normativa plena y exclusiva del Estado. La Ley recoge esta concepción constitucional de distribución de competencias y regula el procedimiento administrativo común, de aplicación general a todas las Administraciones Públicas y fija las garantías mínimas de los ciudadanos respecto de la actividad administrativa. Esta regulación no agota las competencias estatales o autonómicas de establecer procedimientos específicos «ratione materiae» que deberán respetar, en todo caso, estas garantías. La Constitución establece la competencia de las Comunidades Autónomas para establecer las especialidades derivadas de su organización propia pero además, como ha señalado la jurisprudencia constitucional, no se puede disociar la norma sustantiva de la norma de procedimiento, por lo que también ha de ser posible que las Comunidades Autónomas dicten las normas de procedimiento necesarias para la aplicación de su Derecho sustantivo, pues lo reservado al Estado no es todo procedimiento sino sólo aquel que deba ser común y haya sido establecido como tal. La regulación de los procedimientos propios de las Comunidades Autónomas habrán de respetar siempre las reglas del procedimiento que, por ser competencia exclusiva del Estado, integra el concepto de Procedimiento Administrativo Común. A este avanzado concepto responde la Ley que es de aplicación a todas las Administraciones Públicas y rigurosamente respetuosa con la distribución constitucional de competencias. 3 Con independencia de la Ley de 19 de octubre de 1889, que en su intento de uniformar el procedimiento constituyó un paso significativo en la evolución del Derecho público español —aunque se plasmara en un amasijo de Reglamentos departamentales—, la primera y única regulación del régimen jurídico y del procedimiento administrativo de la Administración Pública, en nuestro ordenamiento, es la contenida en los artículos 22 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1957 y en la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958 que constituyen, ciertamente, una aportación relevante en la configuración de nuestro Derecho administrativo; en particular esta última. El marco jurídico que diseñan estas normas tiene como objeto explícito, sobre todo, la unificación de normas preexistentes, «…reunir en un texto único aplicable a todos los Departamentos Ministeriales…», para garantizar una actuación común, casi didáctica, en el funcionamiento interno de la Administración, en el que la garantía de los particulares se contempla desde la unificación del procedimiento y desde el concepto de la autorización previa para el reconocimiento de un derecho o la satisfacción de un interés legítimo. La Constitución de 1978 alumbra un nuevo concepto de Administración, sometida a la ley y al Derecho, acorde con la expresión democrática de la voluntad popular. La Constitución consagra el carácter instrumental de la Administración, puesta al servicio de los intereses de los ciudadanos y la responsabilidad política del Gobierno correspondiente, en cuanto que es responsable de dirigirla. El régimen jurídico de las Administraciones Públicas debe establecerse desde este concepto y trascender a las reglas de funcionamiento interno, para integrarse en la sociedad a la que sirve como el instrumento que promueve las condiciones para que los derechos constitucionales del individuo y los grupos que integran la sociedad sean reales y efectivos. Pero además, el régimen jurídico no es neutral en una dinámica de modernización del Estado. El procedimiento administrativo es un instrumento adecuado para dinamizar su
Ley de Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común
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avance y, por lo tanto, las reglas esenciales del procedimiento son una pieza fundamental en el proceso de modernización de nuestra sociedad y de su Administración. Desde esta óptica, el cambio que opera la Ley es profundo y se percibe a lo largo de todo el articulado, en el que se ha respetado, incluso literalmente, los preceptos más consolidados en la técnica de la gestión administrativa. La recepción que la Ley opera del anterior ordenamiento constituye en sí misma un reconocimiento de la importancia que aquél tuvo en su día y que hoy, en buena parte, conserva. Pero junto a ello, resulta innegable la necesidad de introducir reformas profundas en esta materia que tengan en cuenta, tanto la multiplicidad de Administraciones Públicas a las que la Ley va dirigida, como la necesidad de ampliar y reforzar las garantías de los ciudadanos para la resolución justa y pronta de los asuntos. 4 La múltiple y compleja realidad que supone la coexistencia de la Administración del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las de las Entidades Locales, proyectando su actividad sobre un mismo espacio subjetivo y geográfico, hace necesario propiciar un acercamiento eficaz de los servicios administrativos a los ciudadanos. Objetivo que demanda a su vez una fluida relación entre las Administraciones Públicas y un marco jurídico de actuación común a todas ellas que permita a los particulares dirigirse a cualquier instancia administrativa con la certeza de que todas actúan con criterios homogéneos. La eficacia en el resultado de la actuación de esa realidad plural y compleja que son las Administraciones Públicas, hace que la cooperación entre ellas resulte un principio activo, no sólo deseable, sino indispensable a su funcionamiento. La cooperación es un deber general, la esencia del modelo de organización territorial del Estado autonómico, que se configura como un deber recíproco de apoyo y mutua lealtad que no es preciso que se justifique en preceptos concretos porque no puede imponerse, sino acordarse, conformarse o concertarse, siendo el principio que, como tal, debe presidir el ejercicio de competencias compartidas o de las que se ejercen sobre un mismo espacio físico. Esta necesaria cooperación institucional entre Administraciones Públicas permitirá, en el marco de la modernización de sus estructuras, la simplificación de todas ellas y, cuando sea posible, también la reducción de la organización territorial de la Administración General del Estado, en las Comunidades Autónomas que, por razón de su nivel competencial propio, hayan asumido la gestión de las materias en que se desarrollen las funciones de aquellos órganos territoriales. 5 Las nuevas corrientes de la ciencia de la organización aportan un enfoque adicional en cuanto mecanismo para garantizar la calidad y transparencia de la actuación administrativa, que configuran diferencias sustanciales entre los escenarios de 1958 y 1992. La Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 pretendió modernizar las arcaicas maneras de la Administración española, propugnando una racionalización de los trabajos burocráticos y el empleo de «máquinas adecuadas, con vista a implantar una progresiva mecanización y automatismo en las oficinas públicas, siempre que el volumen de trabajo haga económico el empleo de estos procedimientos». Este planteamiento tan limitado ha dificultado el que la informatización, soporte y tejido nervioso de las relaciones sociales y económicas de nuestra época, haya tenido hasta ahora incidencia sustantiva en el procedimiento administrativo, por falta de reconocimiento formal de la validez de documentos y comunicaciones emitidos por dicha vía. El extraordinario avance experimentado en nuestras Administraciones Públicas en la tecnificación de sus medios operativos, a través de su cada vez mayor parque
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Ley de Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común
informático y telemático, se ha limitado al funcionamiento interno, sin correspondencia relevante con la producción jurídica de su actividad relacionada con los ciudadanos. Las técnicas burocráticas formalistas, supuestamente garantistas, han caducado, por más que a algunos les parezcan inamovibles, y la Ley se abre decididamente a la tecnificación y modernización de la actuación administrativa en su vertiente de producción jurídica y a la adaptación permanente al ritmo de las innovaciones tecnológicas. 6 El Título I aborda las relaciones entre las Administraciones Públicas de carácter directo en unos casos y, en otros, formalizadas a través de los órganos superiores de gobierno, a partir de las premisas de la lealtad constitucional y la colaboración que han de presidir aquéllas, consustancial al modelo de organización territorial del Estado implantado por la Constitución . Ello es condición inexcusable para articular el ordenado desenvolvimiento de la actividad administrativa desde el momento en que coexisten una diversidad de Administraciones que proyectan su actividad sobre el mismo ámbito territorial, personal y, en ocasiones, material, actividad que a la vez debe cumplir criterios de eficacia sin menoscabo de competencias ajenas. Conjugar esta pluralidad de factores obliga a intensificar las relaciones de cooperación, mediante la asistencia recíproca, el intercambio de información, las Conferencias sectoriales para la adopción de criterios o puntos de vista comunes al abordar los problemas de cada sector, o la celebración de convenios de colaboración, como aspectos generales que podrán ser susceptibles de concreción en los distintos sectores de la actividad administrativa. La Ley recoge estos aspectos, que ya han demostrado su fecundidad en la práctica, e introduce como novedad la figura del Convenio de Conferencia Sectorial, que propiciará el acuerdo multilateral para acciones sectoriales, sin menoscabo de su origen pactado, que requiere la conformidad expresa de todas las partes intervinientes. De este modo, las Conferencias sectoriales, sin sustituir o anular las facultades decisorias propias de cada Administración Pública, recibirán un nuevo impulso en el decisivo papel que ya están jugando en la consolidación del Estado de las Autonomías. 7 El Título II dedica su Capítulo I a regular los principios generales del régimen de los órganos administrativos, derivados de los principios superiores de indisponibilidad de la competencia, jerarquía y coordinación, en el marco de lo previsto por el artículo 103 de la Constitución. Plenamente respetuosa con la potestad de autoorganización de las Administraciones Públicas, la Ley se limita a regular el núcleo estricto de lo que constituye la normativa básica de toda organización administrativa, cuya observancia tiene efectos directos sobre la validez y eficacia de los actos administrativos. La misma perspectiva relativa a la autoorganización lleva a regular en el Capítulo II, el régimen del funcionamiento de los órganos colegiados. Pero, además, la evolución más reciente de nuestra organización administrativa hacia fórmulas participativas, obliga a contemplar la nueva tipología de órganos colegiados cuya composición y funcionalidad no se ajusta a la regulación establecida por la anterior Ley, dictada en una circunstancia histórica y política en la que la participación de otras Administraciones o de organizaciones sociales, resultaba impensable. El Capítulo III, que recoge las normas generales de abstención y recusación de las Autoridades y personal de las Administraciones Públicas, es corolario del mandato que la Constitución acoge en su artículo 103.1 cuando predica que la Administración Pública sir-